In-pact

Alleen structuur is onvoldoende

De Wet veiligheidsregio's geeft kaders, eisen en structuren. Maar is daarmee de risicobestrijding en crisisbeheersing georganiseerd? In dit artikel wordt betoogd dat dit niet het geval is en wordt aangegeven waar de aandacht naar uit zou moeten gaan.

Daarbij richt we ons vooral op de “werkers aan het systeem” in de veiligheidsregio’s:  alle personen die betrokken zijn bij de voorbereiding, inrichting en evaluatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Anders gezegd: degenen die ervoor moeten zorgen dat het goed georganiseerd is.

Daarbij focussen we ons op het taakaspect ‘de voorbereiding op de bestrijding van branden en ongevallen en het organiseren van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing’ van de Wet veiligheidsregio’s.

Met behulp van drie stellingen gaan we in op een aantal organisatiekundige aspecten voor de invulling van deze taak.

Stellingen

1.    Operationeel vooral méér van hetzelfde

Heeft u ooit bij een ramp of crisis een hulpverlener andere activiteiten zien uitvoeren dan hij/zij onder normale omstandigheden doet?
Brandweermensen gaan niet plotseling afzettingen bemensen, ambulancepersoneel gaat niet blussen en politiemensen gaan geen gewonden vervoeren¹ . Ze zullen elkaar wellicht helpen, maar dat doen ze ook onder normale omstandigheden, denk hierbij aan een groot verkeersongeval.
Op uitvoerend niveau kenmerkt een ramp- of crisissituatie zich dus vooral door een – plotselinge – toename van het normale werk. In ‘organisatietaal’ uitgedrukt: de primaire processen van de betrokken organisaties worden (intensief) uitgevoerd.

2.    Afwijking zit in de besturing

Op besturend niveau (van operationeel tot strategisch) verandert er wél wat bij grootschalige en multidisciplinaire inzet.
Bij monodisciplinaire activiteiten is het (meestal) wel helder wie waar over gaat en wie, wanneer wat doet. Dan zitten we immers in de eigen routine, die iedere dag in de praktijk uitgevoerd en verbeterd wordt.
Deze routine ontbreekt bij ramp- en crisissituaties. Dan ontstaan er coördinatievraagstukken rondom de zeggenschap (grijze vlakken tussen de taken en  bevoegdheden van deelnemende organisaties), prioritering (eerst gewonden verzorgen of eerst blussen), tegengestelde belangen (bijvoorbeeld hulpverlening versus waarheidsvinding), tijdvolgordelijkheid van maatregelen (bijvoorbeeld afzetting bemoeilijkt gewondenvervoer), et cetera.
Daarnaast gaan er dan al snel twee vragen een rol spelen: “Kunnen we met voldoende snelheid ‘hulptroepen’ mobiliseren?” en “Krijgen we adequate informatie om beslissingen te nemen?”
Zeker als voor het vervullen van de eerste vraag een beroep gedaan moet worden op bronnen buiten de eigen organisaties wordt het duidelijk in welke mate de voorbereiding succesvol is geweest. Als er bijvoorbeeld nog nooit nagedacht zou zijn over de wijze waarop extra ambulancecapaciteit verkregen kan worden (wat gelukkig niet het geval is), wordt het in een crisissituatie onmogelijk om voldoende voertuigen beschikbaar te krijgen.

Iets soortgelijks geldt voor de informatievoorziening van de besturende niveaus. Het nemen van beslissingen op basis van (toevallig) beschikbare informatie heeft als risico dat er verkeerde beslissingen genomen worden. Ook hier kan voorbereiding de kans op onwerkbare situaties verkleinen. Wat onverlet laat dat er nooit sprake zal zijn van een maximale informatievoorziening.

3.    Wel een organisatie; maar nog niet georganiseerd

“De huidige organisatie van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing kan en moet beter.”²

Wanneer dieper gezocht wordt in de gepubliceerde onderzoeken en de memorie van toelichting op de Wet veiligheidsregio’s blijkt dat het woord ‘organisatie’ in deze stelling steeds gebruikt wordt in de betekenis van ‘samenstel van organisatorische eenheden’ (organieke, functionele benadering). Door een aantal organisatorische eenheden (zoals GHOR, Regionale Brandweer en meldkamer) te bundelen in een veiligheidsregio en door de besluitvorming in de responsfase te beleggen bij sturingseenheden (CoPI, ROT, RBT) wordt steeds een structuur gecreëerd.
Als ‘organisatie’ echter geïnterpreteerd wordt als ‘samenstel van doorgevoerde maatregelen’ (het organiseren) ontstaat een heel ander beeld. Een integrale bedrijfsvoering vraagt immers om veel meer dan alleen het aanbrengen van een structuur. Dan komen ook de (samenhangende) processen en de te bereiken resultaten in beeld. Uit de eerste ervaringen blijkt dat het denken in processen en niet in structuren ook een cultuuromslag tot gevolg heeft.

Met de Wet veiligheidsregio’s zijn er al grote stappen vooruit gezet op het gebied van de bestuurlijke organisatie (structuur en kwaliteitseisen). Hiermee zijn er randvoorwaarden gecreëerd waarbinnen de verdere organisatie vormgegeven kan worden.

Hierna wordt een aantal mogelijkheden voor dit ‘beter organiseren’ aangegeven, waarbij we per stelling een koppeling met maken met een managementaspect.

Consequenties stellingen

Stelling 1: Leermomenten voor normale bedrijfsvoering (kwaliteitmanagement)

De onderzoeken naar de manier waarop rampen en crisissen zijn aangepakt, leveren steeds een waslijst met aanbevelingen op, die veelal gebaseerd zijn op het idee dat rampen en crisissen vragen om ‘speciaal’ gedrag van de hulpverleners. Aangezien het ons inziens echter gaat om ‘normaal’ gedrag in een beperkte tijdspanne, afgebakend gebied en met een grotere intensiteit zijn geconstateerde tekortkomingen eerder signalen waarmee de normale bedrijfsvoering verbeterd kan worden.

Het werken in crisissituaties legt als het ware een vergrootglas op de normale bedrijfsvoering. Latente foutjes die hierin zitten worden nu uitvergroot tot fouten (bijvoorbeeld geen informatiedeling bij de strandrellen in Hoek van Holland).
Deze uitvergroting biedt de kans om meer te doen met de resultaten van onderzoeken, zeker als de onderzoeken daarop ook ingericht worden. Veelal zijn de onderzoeken nu gericht op het vergelijken van het feitelijk gedrag met een - theoretische - ideaalsituatie. De leermogelijkheden zouden enorm vergroot worden als de onderzoeken zich richten op de mate van bekwaamheid die de samenwerkende hulporganisaties ten toon spreiden in het omgaan met de context van de ramp of crisis. Anders gezegd: zijn de interne processen van de hulporganisaties voldoende flexibel om adequaat in te spelen op de omstandigheden waarin hulp verleend moet worden en kunnen zij goed samenwerken. Dit geldt dan zowel voor de primaire, de ondersteunende als de besturende processen.

Als de onderzoeken zich meer richten op deze mogelijkheden van organisaties levert dit specifieke leerpunten op, waarmee de betrokken organisaties hun processen kunnen verbeteren zodat in de toekomst de prestaties beter zullen zijn. Het ‘afrekenen’ ( de schuldvraag) is in deze onderzoekinsteek minder van belang.

Een tweede kans ligt in het onderzoeken van de effecten van het gedrag van hulpverleners op andere betrokkenen. Het vergrootglas van de crisissituatie laat immers ook de samenwerking en de onderlinge beïnvloeding tussen hulpverleners uitvergroot zien. Dit kan waardevolle input opleveren voor oefeningen.

Stelling 2: Aard van oefeningen (lerende organisatie)

Oefenen van het operationele bestrijdingsproces is nuttig, omdat er met veel hulpverleners in een klein gebied gewerkt moet worden, maar het feitelijke werk is niet anders dan bij normale omstandigheden. Wel interessant is natuurlijk het effect op elkaars werk.

Het oefenen van de besturende processen levert daarentegen meer rendement op, omdat daar immers geen routine in bestaat. In NAVO-verband worden oefeningen gehouden met
manschappen en materiaal (operationeel én besturend proces), maar óók oefeningen met alleen leidinggevenden (besturend proces). Dat laatste gebeurt dan met behulp van informatie- en communicatietechnologie, waarmee de stuurteams voorzien worden van de terugkoppeling over de besluiten die ze genomen hebben. Ze oefenen dus in een virtuele omgeving (Wargame) waarin de tanks en manschappen ‘zichtbaar’ zijn op beeldschermen.
Het beoefenen van sturing in ramp- en crisissituaties op een soortgelijke wijze kan ons inziens veel leerpunten opleveren voor de organisatie-inrichting, de zinvolheid van het betrekken van partijen, de afbakening van verantwoordelijkheden, de mate waarin de voorbereiding succesvol is geweest én natuurlijk het samenwerkingsgedrag van de betrokken actoren.
Een bijkomend voordeel is dat de betrokken organisaties meer van elkaar te weten komen. Eventuele tegenstellingen in belangen komen in ‘vredestijd’ aan het licht, waarmee de voorbereiding voor ‘oorlogstijd’ weer verbeterd kan worden.

Stelling 3: Planvorming: hulptroepen mobiliseren (resourcemanagement)

In de nota ‘Strategie nationale veiligheid’ wordt een planmethode beschreven die ook gebruikt kan worden bij dit ‘organiseren’: capabilities based planning (CBP).
CBP heeft als uitgangspunt dat niet de specifieke dreiging (ramp,crisis) bepalend is, maar de taken en capaciteiten³ die in meerdere situaties ingezet moeten kunnen worden. Onderstaande tekst uit de ‘Strategie nationale veiligheid’ geeft dit weer.

Voorbeelden van rijkstaken en capaciteiten
Bij de capaciteitenbenadering is geen sprake van een één-op-éénrelatie tussen dreigingen, taken en capaciteiten. De uitvoering van één taak kan bij verschillende dreigingen nodig zijn. De taak ‘grootschalige evacuatie’ zal bijvoorbeeld bij zowel een kernongeval als bij een overstroming moeten worden uitgevoerd. Evenzo kan een capaciteit worden ingezet voor taken die voortvloeien uit verschillende typen dreigingen. Denk aan de capaciteit nooddrinkwatervoorziening die kan worden ingezet bij aantasting van de kwaliteit van drinkwater als gevolg van een ecologische dreiging, maar ook als gevolg van een terroristische aanslag. Een ander voorbeeld van een capaciteit is het beschikken over een opschalingsmodel; voor de crisisbesluitvorming is dit vastgelegd in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming.

Analoog hieraan kan ook de voorbereiding van rampen en crises op regioniveau plaatsvinden aan
de hand van de vragen:

1. Welke taken moeten we uitvoeren?
2. Welke capaciteiten hebben we daarvoor nodig?
3. Waar halen we die capaciteiten vandaan?

1.    Uit te voeren taken

Op basis van de risico-inventarisatie kan bepaald worden welke activiteiten / taken per risico(soort) uitgevoerd moeten worden (opstellen risicoprofiel). Zoals in stelling 1 al aangegeven, zullen dit voor de betrokken organisaties de normale taken zijn. Per soort dreiging kan vooraf wel bepaald worden welke taken er nodig zullen zijn en dus welke organisaties ingezet moeten worden. Bij een uitbraak van Q-koorts bijvoorbeeld en een daaraan gekoppeld vervoersverbod zal de Brandweer weinig uitvoerende taken hebben, maar moeten de politie, de gemeenten, de AID en de gezondheidszorg activiteiten gaan ontplooien.

2.    Benodigde capaciteiten

Vervolgens wordt ingeschat in welke mate capaciteiten per risico(soort) nodig zijn. Naast de uitvoerende capaciteiten worden ook de benodigde coördinerende/sturende capaciteiten in kaart gebracht. Dit houdt in dat ook voor deze laatste categorie een flexibele keuze mogelijk moet zijn: per risico(soort) kunnen deze capaciteiten variëren.

3.    Betrekken capaciteiten

Als eerste wordt gekeken welke capaciteiten binnen de veiligheidsregio beschikbaar zijn. Omdat het vooral gaat om de beschikbaarheid in ramp- of crisissituatie kan hier niet volstaan worden met alleen het toetsen van de aanwezigheid van een bepaalde functie maar moet ook gekeken worden naar de alarmering, vervanging en aflossing.
Bij onvoldoende beschikbaarheid binnen de eigen veiligheidsregio wordt er gezocht naar aanvulling in andere regio’s, landelijke voorzieningen en andere mogelijkheden. Denk bij het laatste ook aan het bedrijfsleven (ANWB-alarmcentrale, begrafenisondernemers, brancheorganisaties), andere departementen (Defensie, Rijkswaterstaat), andere overheidsorganisaties (provincies, waterschappen), et cetera.
Om deze aanvulling te borgen dienen er vooraf afspraken gemaakt en vastgelegd te worden over de alarmering, de kwaliteitseisen, de vergoedingen, et cetera. Dit kan in de vorm van convenanten, waakvlamovereenkomsten, contracten of gewoon afspraken. Uiteraard worden deze periodiek getoetst en herijkt.

Analogie filmproductiebedrijf
Een bedrijf dat (reclame)films produceert bestaat uit een kleine vaste kern, dat voor iedere productie capaciteit inhuurt vanuit een netwerk met regisseurs, belichters, cameramensen, toneelspelers, et cetera. Voor alle eventueel benodigde functies hebben ze vooraf afspraken gemaakt. Daarnaast hebben ze zicht op de kwalitatieve aspecten van hun leveranciers: tekstschrijver X is goed met humor en Y vooral met horror.
Als een cameraman op de draaidag ziek blijkt te zijn kan deze gemakkelijk door een andere uit het netwerk vervangen worden.

Overigens is het de vraag of het niet raadzaam is om gezamenlijk landelijk afspraken te maken. De kans dat een crisis de grenzen van een veiligheidsregio overschrijdt en daarmee leidt tot contractconflicten met dezelfde leverancier is niet denkbeeldig.

Stelling 3: Informatievoorziening regelen (informatiemanagement)

Vanuit de nieuwe wet krijgen de veiligheidsregio’s de taak om “de informatievoorziening in te richten en in stand te houden binnen de diensten van de veiligheidsregio en tussen deze diensten en andere diensten en organisaties”.

De invulling van die taak is daarbij voor een deel gespecificeerd voor de responsfase. Naast het doel wordt ook hier weer een structuur opgelegd - informatiemanager(s) - en wordt een aantal kwaliteitseisen aangegeven (totaalbeeld, netcentrisch, generieke gegevenscategorieën, tijdscriteria).
De focus ligt hierbij op de incidentgerelateerde informatie.
Verdere invulling hiervan vindt plaats in het project Netcentrisch Werken, waarbij men zich ongetwijfeld zal laten leiden door de informatiebehoefte van alle actoren (minimale inhoud). Hierbij kan oog hebben voor de grotere rijkdom die gecombineerde informatie (samenhang tussen kolommen) heeft in vergelijking met niet-gecombineerde informatie ( mono-perspectief) zorgen voor een versterkend effect op de effectiviteit van de totale bestrijdingsketen. De slachtofferinformatie vanuit de geneeskundige kolom kan bijvoorbeeld goed gebruikt worden door de politie bij de identificatie, mits de juiste gegevens aangeleverd worden.

Naast deze incidentgerelateerde informatievoorziening is er nog een belangrijk organisatorisch aspect: er in koude tijd voor zorgen dat in warme tijd informatie uitgewisseld kan en mag worden.
Dit gaat ondermeer om het regelen van de samenwerking op het gebied van informatie-uitwisseling,  voorkomen van juridische belemmeringen bij verstrekkingen en eisen formuleren ten aanzien van de  kwaliteit van de informatiehuishouding binnen de kolommen (de bronsystemen).

In het voorgaande deel hebben we aangegeven dat capaciteitmanagement een cruciaal onderdeel is van het goed organiseren van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. De verantwoordelijkheid voor het aanboren van resources ligt bij de veiligheidsregio’s. Zij zullen dan ook kwaliteitseisen moeten formuleren over de informatiehuishouding rondom de gemaakte afspraken met hulpbronnen (o.a. de afgesproken beschikbaarheid en alarmeringswijze). Ook managementinformatie hoort bij deze eisen: de mate waarin voorzien is in eventueel benodigde hulpbronnen, actueelheid van contracten, et cetera.

Tenslotte willen we als organisatorisch informatieaspect nog noemen het komen tot een eenduidige ‘taal’. Binnen de diverse kolommen worden ongetwijfeld verschillende definities gebruikt voor eenzelfde woord: moet iemand verwondingen hebben om als slachtoffer aangemerkt te worden of is het al voldoende als hij benadeeld is?
Zeker als er geautomatiseerd informatie uitgewisseld gaat worden, vergt dat een diepgaande (en langdurige) inspanning om te voorkomen dat er besluiten worden genomen op basis van verkeerde informatie. De ontwikkelde methoden voor geautomatiseerde berichtenuitwisseling binnen de strafrechtketen kunnen uitstekend hierbij ingezet worden⁴.

Het zal duidelijk zijn dat met deze organisatorische aspecten het begrip ‘informatiemanagement’ ruimer wordt dan de beschrijving in de Wet.

Apeldoorn / De Bilt, juli 2010.

Herman van Hijum
Programmamanager crisismanagement Politieacademie

John Rassin
Managing partner en senior adviseur In-pact

Klik hier voor een opgemaakte versie in PDF-formaat .

Voetnoten:

¹: Zie ook: Opperbevel in vredestijd; Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing, maart/april 2010, Astrid Scholtens.

²: Memorie van toelichting Wet veiligheidsregio’s

³:   Het woord capaciteiten wordt hier gebruikt in de ruime zin van het woord. Niet alleen kwantitatief, maar zeker ook kwalitatief (het vermogen, de geschiktheid, de capabelheid, de deskundigheid, het vermogen om).

⁴:  Zie hiervoor: www.justid.nl/ebv/